XXIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 12-15 nov. 2019
1 Avaliação de impactos das rendas petrolíferas: uma comparação de municípios do Rio de Janeiro e São Paulo, Brasil
Acadêmica Paula Alexandra Canas de Paiva Nazareth - C.147
Introdução
O objetivo deste trabalho é sugerir alguns indicadores econômicos e sociais que poderão vir a ser utilizados (entre outros a serem pesquisados na continuação desta pesquisa) como fonte de informação e insumo para o acompanhamento e diagnóstico da situação atual dos governos locais que recebem compensações financeiras pela exploração e produção de petróleo e gás natural. Considerando que os territórios “beneficiados” sofrem impactos de diversas ordens, em decorrência seja das atividades econômicas ali instaladas seja do recebimento das rendas advindas dessa exploração, o monitoramento de indicadores no tempo também se revela de grande importância para avaliar os impactos e, assim, informar o processo que envolve a proposição, implementação, execução e controle de políticas públicas com efetivo alcance para a melhoria das condições de vida da população.
Desdobramento futuro e desejável da pesquisa deverá incluir o monitoramento dos indicadores em outros municípios das regiões afetadas e de outras regiões dos estados do RJ e SP, de maneira a estabelecer comparações e buscar estabelecer, onde possível, relações de causalidade e isolar seus efeitos, possibilitando o aprimoramento das políticas e a adoção de medidas corretivas. A oportunidade desta investigação deriva de dois fatos relevantes. Em primeiro lugar, a mudança na produção de petróleo e gás natural no Brasil, com o progressivo deslocamento de capitais, estruturas e investimentos na direção principalmente da Bacia de Santos buscando a maior rentabilidade proporcionada pela exploração no horizonte geológico do pré-sal, que gera rendas expressivas para o governo federal e para estados e municípios que possuem confrontação geográfica com os campos dessa bacia. Esse movimento tem significado, por outra parte, redução de investimentos na produção e exploração dos campos maduros do pós-sal da Bacia de Campos. Por duas décadas, essas atividades produziram rendas extraordinárias que beneficiaram, de forma preponderante, o Estado do Rio de Janeiro e municípios das regiões norte fluminense e das bacias litorâneas, confrontantes com os campos marítimos do pós-sal da Bacia de Campos, e considerados, pela lógica geográfica que preside a distribuição das rendas, como produtores de petróleo e gás. A apropriação dos recursos financeiros gerados pelas atividades petrolíferas por estados e municípios está inserida na lógica da descentralização de receitas que é característica da federação brasileira, justificada, em contrapartida, pelas inúmeras atribuições destinadas aos governos subnacionais, em especial, aos municípios, como entes executores das políticas públicas, em âmbito nacional.
Apesar do aumento da participação dos municípios na receita disponível nacional (no chamado “bolo tributário”, soma das receitas tributárias próprias e posterior divisão por meio das transferências intergovernamentais)1
1, observa-se, em grande parte das cidades, ausência de condições institucionais adequadas para o planejamento e gestão do território e, principalmente, de capacidade de financiamento.
2Com efeito, o acesso ao crédito de longo prazo, necessário para investimentos relacionados aos projetos de infraestrutura e à gestão urbana, é restrito e os governos possuem limitada capacidade de autofinanciamento por meio dos impostos de competência municipal, já que as limitadas bases tributárias definidas constitucionalmente que não lhes asseguram a plena autonomia financeira. 1 Afonso (2015) 2 Nazareth (2017)
2. Diante dessa realidade, a transferência de recursos financeiros do governo federal e dos governos estaduais para os municípios torna-se crucial para ajustar vertical e horizontalmente a capacidade de gasto, especialmente em um cenário de crise fiscal, e que os recursos para investimentos e provisão de serviços públicos são escassos ou inexistentes. De fato, a atual crise fiscal evidenciou falhas conhecidas do sistema de transferências intergovernamentais, qu e não vinha cumprindo com o objetivo de equalizar a capacidade horizontal de gasto como apontado fartamente na literatura
3, falhas que passam a estar no centro de acirradas disputas.
Um exame dos dados relativos às realidades sócio econômicas dos municípios brasileiros, ainda que superficial, evidencia que mesmo depois das transferências permanecem expressivas disparidades de receita disponível entre municípios, até vizinhos. Em lugar de reduzidas, são aprofundadas as desigualdades regionais e a capacidade dos governos locais de assegurarem o desenvolvimento sustentável, com condições de vida adequadas para a população, acesso a moradia, bens e serviços públicos de qualidade, minimizando impactos ambientais. Essa discussão remete ao segundo fato novo relevante para a discussão que aqui se propõe: o questionamento, por parte de estados e municípios brasileiros que não são considerados “produtores”, dos critérios que presidem a distribuição das rendas petrolíferas desde a década de 1980, com o início da exploração do petróleo no mar, e a luta travada, no campo político e da legislação,para a aprovação das novas regras de distribuição.
A legislação aprovada no Congresso nacional em 2012, que trazia mudança dos critérios, teve seus efeitos suspensos em 2013 pelo Supremo Tribunal Federal (STF), atendendo a ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas por alguns estados produtores, insatisfeitos com as consequências do novo marco regulatório. Se aprovadas definitivamente, as parcelas dos fundos especiais destinados a todos os Estados e municípios brasileiros e do Fundo Social da União deverão aumentar, tanto no modelo de partilha como no de concessão
, imdo a substituição do caráter compensatório que preside atualmente a distribuição das rendas, previsto constitucionalmente (art. 20 da Constituição de 1988), pelo viés redistributivo. Em meio ao cenário de crise e revisão do pacto federativo definido em 1988, em que se trava essa importante disputa pelas rendas do petróleo e de outras fontes, se avolumam os desafios impostos aos governos locais, que envolvem promover o desenvolvimento humano nas cidades, por meio de políticas públicas inclusivas, em um contexto democrático, em um país federativo de grandes dimensões, com três níveis de governo com elevada autonomia, sem instâncias adequadas de articulação e coordenação. Em condições objetivas de elevada incerteza quanto à continuidade do recebimento das rendas petrolíferas, que representam fontes relevantes de recursos com impactos significativos nos orçamentos de alguns municípios das regiões até então consideradas produtoras, torna-se urgente a discussão, fundamentada em evidências, das políticas públicas em execução e seus impactos nos territórios. O acompanhamento e a necessária revisão das políticas e seus efeitos, com correção de rumos, são cruciais para que os governos locais proponham e implementem políticas de consequências efetivas, voltadas para o enfrentamento dosdesafios trazidos pela chamada “maldição dos recursos naturais”, caracterizada pela “relação negativa entre abundância de recursos naturais e nível de desenvolvimento econômico” (Piquet et al, 2017:203).
Com toda a complexidade associada ao processo de avaliação de políticas, e apesar das limitações de dados e informações, entende-se como essencial para o alcance dos objetivos do desenvolvimento, acompanhar, definir objetivos, eleger instrumentos, comparar experiências, propor indicadores, monitorar resultados,e visar metas.
3 Ver Alencar e Gobetti (2008) e Nazareth (2017) para a discussão do sistema de transferências e dos desafios do financiamento municipal no contexto de descentralização do país. 4 A legislação aprovada também alterou a aplicação dessas rendas, direcionando grande parte dos recursos às áreas de saúde e educação (Nazareth, Araújo e Diniz, 2018).
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Nesse sentido, este trabalho pretende contribuir, ainda que forma incipiente, para o importante debate acerca do acompanhamento e proposição de políticas públicas fundamentadas em evidências, voltadas para o desenvolvimento local nos municípios beneficiados pelas rendas petrolíferas, em um cenário de crise fiscal marcado pela disputa em torno da revisão dos critérios de distribuição dessas rendas. Mudanças no marco regulatório e a discussão dos critérios de distribuição das participações governamentai.5 Desde a descoberta dos reservatórios gigantes do pré-sal, em 2006, uma série de mudanças legislativas vem alterando o marco regulatório da exploração e produção do petróleo e gás natural, o perfil da indústria petrolífera nacional e a distribuição das rendas geradas por essas atividades econômicas.
Além de instituir um regime regulatório misto – partilha, concessão e a cessão onerosa –, trazendo novas regras para a exploração e produção, o novo marco rompeu com o modelo vigente de repartição dos recursos, que privilegia a compensação financeira aos entes federativos de acordo com os critérios de confrontação geográfica
6, no caso da produção em campos marítimos.
7 As mudanças nas regras de rateio – embora aprovadas em 2012, permanecem sem efeitos práticos por força de decisões judiciais – basearam-se no entendimento que prevaleceu após intensas discussões travadas no Congresso nacional, de que os frutos econômicos da exploração desses recursos, independentemente da região da plataforma continental em que estejam localizados, devem beneficiar todos os entes da federação. 8 Como observado na introdução, os novos critérios tiveram seus efeitos suspensos em 2013 pelo STF em resposta a ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas por alguns estados produtores, insatisfeitos com novo marco regulatório. A decisão definitiva só deverá ser dada após julgamento pelo plenário do STF, previsto para ocorrer no próximo mês de novembro de 2019.Uma vez aprovadas, as parcelas de royalties e participações especiais destinadas, no modelo de concessão vigente, aos entes considerados produtores – estados confrontantes e municípios confrontantes e afetados ou com instalações de embarque e desembarque – serão substancialmente reduzidas, enquanto deverão aumentar as parcelas dos fundos especiais, destinados a todos os estados e municípios, e do Fundo Social da União, tanto no modelo de partilha como no de concessão.9 Em linhas gerais, é possível afirmar que o caráter compensatório que preside atualmente a distribuição das rendas, se alteradas as regras, será substituído pelo viés redistributivo. Atualmente, os critérios que regem a distribuição dos valores pagos pelas empresas produtoras em função da crescente exploração do petróleo no mar, como mencionado, foram definidos na lei do petróleo e em legislação anterior, acompanhando o início da exploração no mar, na década de 1980, e são pautados pela proximidade geográfica ou confrontação com os campos e poços produtores, determinada pela projeção do território na plataforma continental, por meio de linhas ortogonais e paralelas (cálculo a cargo do IBGE). Os elevados valores gerados pelas atividades de exploração e produção tendem a variar muito de ano a ano, não apenas em função de características intrínsecas à exploração desses recursos naturais, não renováveis e de importância geopolítica fundamental para a riqueza dos países, como pela marcada volatilidade dos preços, determinados no mercado internacional, e influenciados pela taxa de câmbio real/dólar.
5 Esta seção baseia-se em Nazareth, Araújo e Oliveira (2018). 6 Previstos na Constituição federal, art. 20, §1o e leis federais no 7.990/89 e 9.478/97. 7 Em dezembro de 2018, os campos marítimos produziram 96% do petróleo e 84% do gás natural produzidos no país. (ANP, Boletim da Produção de Petróleo e Gás Natural, dezembro de 2018) 8 A nova repartição dos recursos deverá seguir os mesmos critérios de distribuição do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). 9 A legislação aprovada também alterou a aplicação dessas rendas, direcionando grande parte dos recursos às áreas de saúde e educação.
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4 Além da incerteza quanto aos montantes a serem pagos em cada período pelas razões mencionadas, os valores distribuídos aos entes federativos também tendem a variar muito entre os beneficiados, em virtude dos critérios de rateio, fazendo com que variem muito entre regiões, e mesmo intra regiões, entre municípios vizinhos.
10 Os impactos das rendas nos territórios são muito significativos, acentuando desigualdades e modificando sensivelmente as receitas e despesas dos orçamentos públicos, interferindo na gestão municipal e na promoção do desenvolvimento. Além da possibilidade concreta da mudança das regras de distribuição, as características próprias das rendas petrolíferas, acima mencionadas, resultam em incertezas adicionais e impõem que as administrações estejam preparadas para lidar com perdas acentuadas e repentinas de recursos, e com os efeitos negativos que podem advir sobre as políticas públicas – especialmente aquelas relacionadas à gestão urbana e às áreas sociais, como a educação e a saúde, que são de responsabilidade dos municípios e que afetam diretamente a vida da população. Com o intuito de mostrar a grandeza dos valores envolvidos, a Tabela 1 consolida, por beneficiário, as participações governamentais decorrentes da exploração de petróleo e gás natural no país, distribuídas pela ANP em 2018, que somaram R$ 68,2 bilhões.
[Tabela 1 – Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros – 2018] Os royalties distribuídos, no total de R$23,4 bilhões, representaram 34% das participações governamentais, enquanto a PE, somando R$29,6 bilhões, representou 43% do total; as duas parcelas, somadas, representaram 78% do montante arrecadado e distribuído em 2018. Vale ainda observar o expressivo valor de R$15 bilhões em bônus de assinatura, decorrente dos contratos assinados com a realização dos leilões naquele ano.
11 A Tabela 1 evidencia, também, o elevado nível de descentralização das receitas, já comentado, revelando que os governos subnacionais receberam cerca de metade dos royalties e participações especiais pagos pelas empresas concessionárias em 2018: os estados, que receberam 27% do montante distribuído (R$18,4 bilhões), e os municípios que ficaram com 16% do total (R$10,9 bilhões). Esses valores, como já mencionado, não são distribuídos de forma igual pelos entes federativos, em razão dos critérios de distribuição, que privilegiam a proximidade geográfica com os campos produtores – hoje, de forma preponderante, localizados na plataforma continental brasileira, com a exploração em poços do pós sal e, de maneira crescente, em águas profundas no pré-sal.
Por isso, em 2018, somente 11 dos 27 estados receberam royalties e 9 fizeram jus a participações especiais. Quanto aos governos locais, seguindo os critérios de distribuição, 1.009 entes municipais (ou seja, 18% dos 5.570 municípios), de 18 estados brasileiros, receberam R$8 bilhões de royalties, enquanto 48 municípios, de 9 estados, receberam R$2,9 bilhões em participações especiais. A Tabela 2 resume os valores de R&PE recebidos em 2018 pelos municípios beneficiários das participações governamentais, segundo os respectivos Estados.
[Tabela 2 – Distribuição de Royalties e Participação Especial (R&PE), Por Estados com Municípios Beneficiários – 2018] Como se observa na última coluna da Tabela 2, e já mencionado, os valores pagos variaram muito entre os entes. Os municípios dos estados do RJ (principalmente), SP e ES foram, por ordem de importância, os que mais receberam recursos em 2018, com participações de 61%, 14% e 11% respectivamente, do total distribuído.
10 A lei do petróleo introduziu, dessa forma, elemento diferenciador entre os municípios da região Norte Fluminense confrontantes com os poços produtores e beneficiados pelas rendas, considerados, por essa razão, “petro-rentistas” (Serra, Terra e Pontes, 2006 apud Piquet, 2017). Ver também da Cruz e Terra (2015) para a discussão dos impactos na região. 11 Segundo informações da ANP/SPL, os Bônus de assinatura foram arrecadados em Rodadas de Licitações de blocos exploratórios e nas 3a e 4a Rodadas de Licitações de Áreas com Acumulações Marginais (http://rodadas.anp.gov.br/pt/).
Os municípios dos Estados do RJ e SP, que fazem confrontação com os campos das principais bacias produtoras do país – de Campos e de Santos, receberam 75% dos R&PE pagos pelas empresas em 2018. Se consideradas também as participações governamentais pagas aos governos estaduais, os entes federativos paulistas e fluminenses, em seu conjunto, receberam 81% de tudo o que foi pago a estados e municípios brasileiros em 2018. Os municípios do RJ e de SP e as rendas petrolíferas A magnitude dos recursos recebidos justifica o recorte da análise proposta neste trabalho. O fato dos entes municipais maiores beneficiários pertencerem ao Estado do RJ, aliado ao recente crescimento expressivo da produção em áreas do pré-sal, especialmente da Bacia de Santos que beneficia também municípios paulistas, motivou a tentativa de investigação dos impactos dos recebimentos das rendas petrolíferas em uma perspectiva comparada. Com efeito, com a descoberta e exploração dos reservatórios gigantes do pré-sal, o Brasil passou à condição de “um dos países de maior potencial petrolífero no mundo” e de exportador líquido de petróleo12 canalizando o interesse produtivo para esse novo horizonte geológico em razão de sua produtividade diferenciada. A busca de maior rentabilidade dos investimentos implicou o redirecionamento de recursos para as promissoras áreas do pré-sal especialmente na Bacia de Santos (localizada na plataforma continental confrontante com o Rio de Janeiro e São Paulo), que apresentam maior produtividade e menores custos de produção vis-a-vis a produção nos campos maduros, em declínio, da Bacia de Campos (localizada na plataforma continental confrontante com o Rio de Janeiro e Espírito Santo).
13Nesse cenário, a produção do Estado do Rio de Janeiro, embora crescente, vem perdendo participação, tendo passado de 74% do total nacional em 2000, para 66% em 2018. Esta perda vem sendo compensada pelo Estado do Espírito Santo – cuja produção passou de 1% para 12% – e por São Paulo, que cresce a uma velocidade maior, passando de 3% em 2000 para 13% do total nacional em 2018.
14 Os impactos dessa mudança do interesse exploratório sobre a produção são muito relevantes para as economias e as finanças públicas regionais e vem alterando o cenário regional, no qual, por muitos anos, os municípios da região Norte Fluminense, principalmente Macaé e Campos, concentraram parcela expressiva de receitas das compensações financeiras pagas pela indústria de petróleo e gás natural. No período recente, no entanto, já se registra um deslocamento significativo dos pagamentos das participações governamentais dentro do próprio Estado do Rio, com redução dos valores recebidos pelos municípios dessa região, tradicionalmente beneficiária, onde estão os campos maduros da Bacia de Campos, em direção aos municípios mais ao sul do Estado. Os impactos desse deslocamento em termos de ganhos de receitas já são sentidos no Rio de Janeiro e em Niterói, mas principalmente em Maricá, um dos municípios escolhidos para esta análise, atualmente o mais beneficiado no país pelas rendas petrolíferas pagas pela exploração do supercampo de Lula, localizado no pré-sal, e hoje o maior produtor nacional como se analisará adiante. Como consequência do desempenho associado à exploração no pré-sal, o valor recebido por São Paulo – Estado e municípios – vem apresentando constante aumento, mesmo nos períodos em que os demais entes apresentaram trajetórias decrescentes de recebimentos, alçando os entes paulistas à segunda posição como maiores arrecadadores de participações governamentais do país, atrás apenas dos entes fluminenses, embora com distância relativa menor do que a registrada em anos anteriores. 15 12 Apesar de continuar a ser “importador de petróleo bruto, dadas as características do seu parque de refino e a consequente necessidade de processar um mix de óleos leves e pesados” (QUEIROZ, 2017).
13 Nazareth, Araújo e Oliveira (2018a e b). 14 ANP. Disponível em http://www.anp.gov.br/wwwanp/dados-estatisticos. Acesso em 01/07/2019. 15 Estado e municípios de SP receberam R$ 3,9 bilhões em 2018, contra R$ 20 bilhões do Estado e Municípios do RJ. O valor recebido pelos municípios paulistas evoluiu de 4% do que recebiam os municípios do RJ em 2007 para 23% em 2018.
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6 A priorização de investimentos no pré-sal da Bacia de Santos pelas empresas petrolíferas (em especial a Petrobras que é a principal empresa produtora brasileira) em detrimento de outras áreas produtoras 16 ,explicada pela elevada produtividade dos campos localizados nesse horizonte geológico, indica que a exploração e a produção nessas áreas, que já é expressiva, ainda deve avançar nos próximos anos. Caso se confirme essa expectativa, como discutido, os municípios das regiões geograficamente confrontantes deverão seguir sendo afetados, tanto em seus orçamentos – com reflexos que poderão ser positivos ou negativos a depender de eventual mudança nas regras de distribuição – como no que diz respeito ao estabelecimento de empresas petrolíferas e fornecedores de bens e serviços e seus impactos sobre o emprego e a renda. A comparação, portanto, se justifica, considerando que os municípios paulistas já vêm experimentando, desde 2012, um aumento dos recursos decorrentes da exploração do petróleo e gás natural da Bacia de Santos, realidade semelhante à experimentada pelos municípios fluminenses desde o início dos anos 2000, mas que poderão também arcar com o ônus da expansão das cidades ligadas à exploração petrolífera, repetindo fenômeno observado nos municípios da região norte e do litoral fluminense. O Quadro 1 a seguir apresenta a evolução dos recebimentos de R&PE, nos anos 2000, 2010 e 2018, evidenciando a elevada participação dos municípios de SP e principalmente do RJ no total recebido pelos municípios brasileiros, além do mencionado crescimento da participação dos entes municipais paulistas no período recente, especialmente no que diz respeito às PE, devidas nos casos de grandes volumes de produção ou rentabilidade dos campos (aspecto que será abordado na próxima seção, onde se resume o que são as participações governamentais e os critérios de distribuição).
17 [Quadro 1 – Recebimentos de R&PE – Municípios do RJ e de SP (% do total dos municípios do Brasil) – 2000/2010/2018] Para os fins a que se propõe este trabalho, portanto, foram selecionados os quatro municípios dos estados de Rio de Janeiro e de São Paulo que mais recebem rendas petrolíferas e que devem, em princípio, sofrer mais os impactos econômicos e sociais da exploração do petróleo e gás. Do Estado do Rio de Janeiro, serão analisados Campos dos Goytacazes e Macaé, tradicionais e mais importantes recebedores de recursos desde os anos 2000, sendo Campos um município de grande extensão costeira, que por essa razão faz confrontação com inúmeros campos produtores da Bacia que lava seu nome. Macaé até recentemente conhecida como a “Capital do Petróleo” por sediar a maior parte das instalações da Petrobras na região da Bacia de Campos, com impactos de variadas ordens associados à presença de capitais petrolíferos em seu território; Maricá, que passou a ser beneficiado com o deslocamento da exploração e produção para o pré-sal da Bacia de Santos e em pouco tempo se tornou e permanece atualmente como o município que mais recebe rendas petrolíferas no país; e Rio das Ostras, também tradicional recebedor das rendas do pós-sal, município que faz limite com Macaé e que sofreu impactos relevantes em termos principalmente do influxo de migrantes em busca de oportunidades (até recentemente, campeão de crescimento populacional do país no período abrangido por esta análise) e menores custos de moradia que os verificados em Macaé.
16 Nazareth, Araújo e Oliveira (2018:164). 17 A produção em São Paulo começa em 2012, passando os municípios de Iguape e Ilha Comprida a receber PE em 2013. Registra-se significativo aumento da produção do campo de Sapinhoá a partir de 2014, ano em que Ilhabela, Ubatuba, Peruíbe e Caraguatatuba passam a receber também PE. Sapinhoá, localizado no pré-sal da Bacia de Santos, é o maior campo de produção de São Paulo,responsável por elevar o estado à condição de um dos três maiores produtores de petróleo e gás do país, junto com o Rio de Janeiro e o Espírito Santo.
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Do Estado de São Paulo, foram selecionados os municípios de Caraguatatuba, Cubatão, Ilhabela e São Sebastião, principalmente por serem os municípios com maiores recebimentos de participações governamentais por habitante. De acordo com a Fundação Seade (2017), estes são municípios com “presença marcante” de investimentos da Petrobras e “que se amplia cada vez mais. Além da refinaria de São José dos Campos e do terminal petrolífero do Porto de São Sebastião, a empresa explora petróleo e gás na Bacia de Santos, tendo instalado uma unidade de processamento de gás natural, em Caraguatatuba, e o gasoduto Caraguatatuba-Taubaté. O acesso ao Litoral Norte deve ser facilitado com o término da duplicação da Rodovia dos Tamoios e a implantação dos contornos de Caraguatatuba e São Sebastião”. A implantação da unidade de negócios da Petrobras no município de Santos, onde está centralizado o controle das operações de exploração de petróleo e gás, particularmente do pré-sal na Bacia de Santos, tem ampliado a estrutura produtiva da região, com novas atividades, além de acelerar o ritmo das já existentes, como a indústria siderúrgica, em Cubatão, e a de embarcações de apoio às plataformas, no Guarujá. A chegada da Petrobras, com a instalação no município da Unidade de Tratamento de Gás de Caraguatatuba (UTGCA), representou a entrada da cidade na cadeia do petróleo e gás. Segundo o Instituto Pólis (2013), havia expectativa de que o município abrigasse ou fosse fortemente influenciado por uma série de grandes projetos de infraestrutura, como a duplicação da Rodovia dos Tamoios, o contorno viário Sul e a alça de contorno Norte, a ampliação da UTGCA e construção de uma dutovia. O município também poderia se consolidar como área retroportuária (de apoio) do Porto de São Sebastião, com o armazenamento de containers. Assim como os municípios fluminenses da amostra, todos os municípios paulistas aqui considerados integram a zona de produção principal, e, com exceção de Ilhabela, que é o principal beneficiário por ser confrontante, têm instalações, como é o caso principalmente de Cubatão, município com forte peso da indústria siderúrgica, e São Sebastião, com porto, ou seja, apesar de não ser município confrontante, possuem gasodutos ou instalações de apoio. Levando em consideração o recebimento das rendas, para fins de comparação entre RJ e SP, serão considerados os anos de: 2000, como o “ano zero”, pois além de ser ano de Censo Demográfico (maior disponibilidade de dados), foi quando o Estado e os municípios do RJ começaram a receber rendas petrolíferas; 2010, por ser também ano de Censo Demográfico além de coincidir com o período em que a exploração no pré-sal ganha força e, por essa razão, o Estado e os municípios de SP começam a receber recursos de royalties da exploração nessa camada, embora ainda não tão expressivos (em 2012, os municípios paulistas ainda não recebiam participações especiais, ou seja, os valores começam a ser de fato mais expressivos somente a partir desse ano18) e 2018, ano com dados mais recentes (ou outro ano mais recente para o qual haja informações disponíveis, como 2016, para o PIB municipal). Antes de passar à análise dos municípios escolhidos neste trabalho, para entender melhor as razões pelas quais alguns municípios e estados são beneficiados por essas participações governamentais, e outros não, é necessário examinar com um pouco de detalhe os critérios de distribuição dessas importantes parcelas das rendas petrolíferas. Regras para a distribuição de Royalties e PE provenientes da exploração na Plataforma Continental (mar), sob os regimes de Concessão e Partilha. A Lei federal no 9.478/97 (Lei do Petróleo) estabeleceu as principais participações governamentais que impactam as finanças municipais, ainda em vigor para a exploração no mar (plataforma continental), e que são relevantes para a análise desenvolvida neste trabalho: 18 Embora somente recentemente a exploração do pré-sal venha ganhando notoriedade, a produção de óleo nessa camada data, ao menos, de setembro de 2010 (Nazareth, Araújo e Oliveira, 2018).
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1. royalties – pagos mensalmente a partir do início da produção comercial de cada campo; correspondem a 10% da produção de petróleo ou gás natural (até um mínimo de 5%, a critério da ANP em vista dos riscos geológicos, expectativas de produção e outros fatores, arts. 47 a 49 da Lei federal no 9.478/97); 2. participação especial – compensação financeira extraordinária devida nos casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade, pagas trimestralmente; percentual progressivo que varia entre 10% e 40% sobre a receita líquida da produção (receita bruta deduzida dos royalties, investimentos na exploração, custos operacionais, depreciação e tributos) 19; As regras de distribuição para a exploração no mar, sob o regime de concessão, foram alteradas pela Lei federal no 12.734/12 (apesar desta ainda estar com sua vigência suspensa), que definiu a distribuição também para o regime de partilha. Os critérios ainda em vigor estão a seguir resumidos: 1. Exploração sob o regime de Concessão a. Royalties: alíquota varia entre 5% a 10% sobre a receita bruta da produção i. Parcela até 5% (arts. 48 da LF no 9.478/97 e 7o da LF no 7.990/89): • 30% Estados confrontantes com poços • 30% Municípios confrontantes com poços e respectivas áreas geoeconômicas • 20% Comando da Marinha • 10% Fundo Especial (estados, DF e municípios) • 10% Municípios com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural ii. Parcela excedente a 5% (arts. 47 e 49 da LF no 9.478/97): • 25% Ministério da Ciência e Tecnologia • 22,5% Estados confrontantes com campos • 22,5% Municípios confrontantes com campos • 15% Comando da Marinha • 7,5% Fundo Especial (estados, DF e municípios) • 7,5% Municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural b. Participação Especial (art. 50 da LF no 9.478/97 e Decreto no 2.705/98): alíquota varia entre 0% e 40% sobre a receita líquida da produção • 40% Ministério de Minas e Energia • 10% Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal • 10% Municípios confrontantes com campos • 40% Estados confrontantes com campos 2. Exploração sob o regime de partilha de produção20: Royalties: alíquota de 15% sobre a receita bruta da produção 22% para Estados confrontantes; 5% para Municípios confrontantes; 2% para Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido; 24,5% para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal (segundo as mesmas regras do FPE); 24,5% para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre os Municípios (segundo as mesmas regras do FPM); 19 A PE foi instituída pela lei no 9.478/97 (art. 50) e regulamentada pelo decreto no 2.705/98. As leis federais no12.351/10, no12.734/12, no12.858/13 e no13.609/18, alteraram a distribuição e aplicação dos recursos da PE; os procedimentos para a apuração da PE pelos concessionários constam da Resolução ANP no 12/2014. (ANP, 2018) 20 Caberá à União parte do excedente em óleo, a diferença entre o volume total da produção e as parcelas relativas ao custo em óleo, aos royalties devidos e, no caso da produção em terra, à participação equivalente a até 1% do valor da produção aos proprietários da terra onde se localiza o bloco.
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22% para a União, a ser destinado ao Fundo Social, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos da União. A Tabela 3 evidencia os elevados recebimentos de royalties e participações especiais dos municípios de Campos dos Goytacazes, Macaé, Rio das Ostras e Maricá, no Rio de Janeiro, e Cubatão, Ilhabela, São Sebastião e Caraguatatuba em São Paulo, revelando que mesmo entre eles, dentro dos próprios estados, há enorme disparidade, resultando em receitas por habitante muito desiguais. [Tabela 3 – Royalties e Participações Especiais – Municípios selecionados – 2018] As razões para os municípios analisados receberem royalties estão previstas na legislação resumida acima. A Agência Nacional do Petróleo (ANP) é o órgão regulador responsável pela fiscalização da exploração e produção e por efetuar os cálculos, a apuração e a distribuição dos royalties oriundos da produção de petróleo e gás natural no Brasil, devidos pelas empresas e pagos para a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que repassa os royalties aos beneficiários. Ou seja, o controle dos royalties pagos pelos concessionários e da sua distribuição aos beneficiários é de responsabilidade da ANP que mensalmente divulga as informações referentes ao chamado “motivo enquadramento”, evidenciando quais são os entes beneficiários dos valores gerados pela produção, quanto deverão receber e quais as razões para o recebimento, dentre aquelas estabelecidas na legislação pertinente, tanto para a parcela até 5% quanto para a parcela dos royalties excedentes a 5%. A Tabela 4 mostra o enquadramento dos municípios analisados no mês de dezembro de 2018, para cada uma das parcelas de royalties, identificando os motivos para o recebimento, alguns já avançados anteriormente. [Tabela 4 – Royalties “Motivo Enquadramento” em dezembro de 2018 Municípios selecionados] Como visto na legislação resumida, 40% da parcela dos royalties até 5%, pagos pelas empresas pela exploração no regime de concessão, pertencem aos municípios, sendo 30% destinados àqueles que são confrontantes com poços e suas respectivas áreas geoeconômicas
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, distribuídos segundo a legislação, de acordo com cálculos elaborados e acompanhados pelo IBGE e pela ANP. 22 A última linha da Tabela 4 mostra que, em dezembro de 2018 foram enquadrados 67 municípios brasileiros como pertencentes à Zona de Produção Principal, para fins do recebimento da parcela até 5%. Os oito municípios analisados neste trabalho estão entre os enquadrados, fazendo jus a esse recebimento. Vale destacar que já em 2000, primeiro ano considerado, a ANP divulgou que Macaé (RJ) e Cubatão (SP) possuíam três ou mais instalações industriais ou de apoio e, portanto, integravam a zona de produção principal (conforme alínea b) acima). De fato, Macaé possuía, como instalações de apoio no mar: porto, aeroporto, oficina de manutenção e armazéns, além de heliporto, almoxarifado e escritórios – as três últimas, instalações que Cubatão também possuía, enquanto Campos só tinha heliporto.
21 A Lei 7.453/1985 estabeleceu critérios para distribuição da alíquota de 5% dos royalties provenientes da exploração marítima entre municípios confrontantes e aqueles integrantes de sua área geoeconômica (conceito proposto pela Lei 7.525/1986), formada pelos municípios pertencentes às zonas de produção principal, secundária e limítrofe. (CNM, 2010) 22 Barbosa (2001).
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Também apenas Macaé (RJ) e Cubatão (SP) concentravam instalações industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural (conforme alínea a) acima) tendo direito, portanto a, no mínimo, um terço da parcela destinada aos municípios que integravam a zona de produção principal de seus respectivos estados em 2000.
23Em 2000, possuíam instalações de embarque e desembarque de petróleo e/ou gás natural de origem marítima os municípios de Macaé, no RJ (Estação ou Parque de Armazenamento de Petróleo) e São Sebastião, em SP (Terminal Marítimo/ Fluvial/Lacustre). Dos oito municípios analisados neste trabalho, apenas quatro registraram, segundo a ANP, movimentação de petróleo e gás natural, de origem nacional, terrestre e marítima, em instalações de embarque e desembarque, em dezembro de 2018: os municípios de Caraguatatuba24 e São Sebastião25, em SP; e de Campos e Macaé (com usinas termoelétricas26) no RJ. 27 Em dezembro de 2018, a ANP divulgou, como municípios que possuem operações de embarque e desembarque de petróleo e/ou gás natural, os afetados por elas e os coeficientes de rateio considerados para a distribuição dos royalties, São Sebastião, em SP, como município principal (com percentual de 40% de rateio), sendo Ilhabela e Caraguatatuba também afetados (com percentuais de 20%, cada); e Santos também como município principal em SP, que apesar de não fazer parte da amostra selecionada neste trabalho, tem Cubatão como município afetado (com percentual de 15% no rateio). No RJ, Macaé consta como município principal, com 100% de percentual de rateio. Análise da distribuição das participações especiais (PE) em 2018: Porque os municípios selecionados recebem PE e quanto recebem. Vale destacar que, enquanto os valores recebidos a título de royalties dependem não apenas do volume de produção do campo, mas também do preço do petróleo no mercado internacional (referência) e da taxa de câmbio, e são distribuídos mensalmente, as participações especiais são calculadas e pagas trimestralmente com base na receita líquida, para os campos com elevado volume de produção ou de grande rentabilidade, como observado.
para processamento, tratamento e escoamento de gás natural, enquanto Cubatão tinha todas as instalações, exceto para armazenamento do gás natural, que nenhum dos dois municípios possuía. (Barbosa, 2001) 24 A Unidade de Tratamento de Gás Monteiro Lobato (UTGCA), instalada em Caraguatatuba, tem capacidade para processar diariamente até 20 milhões de m3 de gás natural, oriundo de diversas plataformas, interligadas à Plataforma de Mexilhão (PMXL-1), instalada a cerca de 140 quilômetros da costa. De lá, o produto chega à UTGCA por meio de um gasoduto. (https://www.comunicabaciadesantos.com.br/content/unidade-de-tratamento-de-g%C3%A1s-monteiro-lobato.html). 25 As atividades da indústria petrolífera no litoral norte de São Paulo se iniciaram no município de São Sebastião com a construção do Terminal Almirante Barroso – TEBAR – em 1963 e sua operação em 1969. O terminal está situado ao norte da cidade de São Sebastião e destaca-se como o maior terminal de óleo e derivados da América Latina, com estruturas de possui atracadouros e píeres, armazéns e dutos (https://www.comunicabaciadesantos.com.br/sites/default/files/Relatorio_Final_de_Diagnostico_Participativo_do_Litoral_Norte_de_Sa o_Paulo_PEA_SP_rev2.pdf). 26 O terminal terrestre de Cabiúnas recebe e armazena o petróleo originado da Bacia de Campos pelo oleoduto Cabiúnas-Barra do Furado e envia para o terminal de Campos Elíseos pelo oleoduto Cabiúnas-Duque de Caxias. http://www.petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/principais-operacoes/terminais-e-oleodutos/terminal-cabiunas.htm 27 Macaé é o maior polo processador de gás natural do Brasil. Operado pela Transpetro, o Terminal Cabiúnas responde pelo escoamento de 16% do petróleo produzido na Bacia de Campos para as refinarias de Duque de Caxias (Reduc), no Rio de Janeiro, e Gabriel Passos (Regap), em Minas Gerais; recebe todo o gás natural da Bacia de Campos, matéria-prima para diversos produtos, como o gás natural especificado, o líquido de gás natural (LGN) e o gás liquefeito de petróleo (GLP). A unidade conta com oito tanques para armazenamento de petróleo, quatro tanques de gasolina natural, cinco esferas para armazenamento de GLP e LGN, quatro oleodutos e sete gasodutos. Macaé tem também duas usinas termelétricas a gás: a UTE Norte Fluminense e a Mário Lago, a primeira com capacidade instalada de 780 MW (suficiente para abastecer uma população superior a dois milhões de pessoas) e a segunda, com geração comercial desde 2001, foi adquirida e é gerida pela Petrobras desde 2006. http://www.macae.rj.gov.br/cidade/conteudo/titulo/informacoes-socioeconomicas
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Em 2018, 18 campos produtores pagaram participação especial (PE) no país, sendo 16 no mar (campos marítimos) e 2 em terra (campos terrestres). Foram arrecadados, no ano, R$ 24,2 bilhões em participações especiais28 pagos à União e a um reduzido número de estados e municípios beneficiários (que varia de trimestre para trimestre, de acordo com a produção e arrecadação de PE).O aumento da receita bruta nos principais campos, decorrente do aumento nos preços de referência do petróleo e gás natural, aumentou a receita líquida sobre a qual incide a alíquota, gerando arrecadação recorde de PE (ANP, 2018). Os campos no pré-sal de Lula, Sapinhoá e Jubarte (este último, que tem produção no pré-sal superior ao pós-sal) foram os maiores pagadores, respondendo por 85% da arrecadação total. No pós-sal, destacaram-se os campos de Roncador, Marlim Sul e Marlim, que contribuíram com 12% da arrecadação, como demonstra a Tabela 5. [Tabela 5 - Participações Especiais (PE) recolhidas em 2018: Principais campos arrecadadores pré-sal e no pós-sal (em milhões de reais correntes) ] Grande parte dos campos produtores com alta produtividade, que são atualmente os maiores pagadores de participações especiais (indicados na Tabela 5), são confrontantes com São Paulo e Rio de Janeiro, além do Espírito Santo, como se analisará na sequência, com o auxílio da Tabela 6.
29 O percentual de confrontação é determinante para a distribuição dos valores recolhidos entre os entes federativos. A Tabela 6 a seguir evidencia a confrontação dos estados e municípios analisados neste trabalho com os campos marítimos arrecadadores de PE, entre os quais os principais arrecadadores acima mencionados, e que são utilizados no cálculo dos valores a serem distribuídos aos beneficiários. [Tabela 6 - Percentuais de confrontação de estados e municípios com campos marítimos arrecadadores de PE – 2018] Como se pode observar na Tabela 6, todos os municípios do RJ considerados – Campos dos Goytacazes, Macaé, Maricá e Rio das Ostras – foram beneficiários, por serem confrontantes com campos pagadores de PE em 2018. Dos 4 municípios de SP, por outro lado, apenas Caraguatatuba e Ilhabela são confrontantes com campos pagadores (Mexilhão e Sapinhoá) sendo, portanto, recebedores de PE. De fato, como já mencionado, Lula (100% confrontante com o RJ) é atualmente o principal campo produtor de petróleo e gás natural, e portanto, o maior arrecadador de PE, o que explica a elevada arrecadação do município de Maricá, cujo percentual de confrontação é de 48,93% com Lula (além de Maricá, os municípios do Rio de Janeiro e Niterói também são confrontantes).30 Estabelecidos os entes beneficiários, com base nos percentuais de confrontação com os campos produtores, a participação especial (PE) é distribuída na proporção já mencionada, sendo 50% à União (40% ao Ministério de Minas e Energia (MME) e 10% ao Ministério do Meio Ambiente (MMA)); 40% aos estados e 10% aos municípios. Em 2018, a distribuição se deu conforme apresentado na Tabela 7 a seguir, que apresenta os beneficiários dos valores de PE arrecadados em 2018, destacando os valores distribuídos aos estados do RJ e de SP e aos municípios selecionados. [Tabela 7 – Beneficiários da PE – 2018 (entes selecionados) (em R$)]
28 Nos dois primeiros trimestres de 2018, houve distribuição complementar decorrente de auditorias da ANP, referentes à adesão, por concessionário, ao Programa de Regularização de Débitos não Tributários (PRD). (Relatórios de Acertos nos 138, 139, 140 e 141. ANP, 2018; disponível em: http://www.anp.gov.br/royalties-e-outras-participacoes/participacao-especial). 29 Nazareth, Araújo e Oliveira (2018a, b) 30 Lula foi o principal campo produtor de petróleo (média de 897 Mbbl/d) e gás natural (média de 38,5 MMm3/d) em dezembro de 2018. (ANP, Boletim da Produção de Petróleo e Gás Natural, dezembro de 2018).
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Nas áreas localizadas no présal, contratadas sob o regime de concessão, a parcela da PE que cabe à administração direta da União é destinada integralmente ao Fundo Social (art. 49 da Lei no12.351/10); em 2018, essa parcela correspondeu a 40,7% do total, como mostra a última coluna da Tabela 7. Da parcela de 40% da PE destinada aos estados, o Rio de Janeiro ficou com 30,7%, pela confrontação com campos localizados nas Bacias de Campos e Santos no pós e pré-sal, já analisada na Tabela 6, e SP, com 5,4%. Entre os municípios, que recebem 10% do total da PE arrecadada, destacam-se Maricá no RJ (que ficou com 3% do total, por sua confrontação com Lula, como explicado) e Ilhabela em SP (com 1,3%, pela confrontação com Sapinhoá), como os maiores recebedores de PE em 2018, seguidos em importância, por Campos, Rio das Ostras, Macaé e Caraguatatuba. Proposição de indicadores econômicos e sociais para análise dos municípios selecionados O objetivo último da pesquisa na qual se insere este trabalho é buscar compreender e evidenciar a forma como os recursos naturais vêm afetando as realidades – que são muito diversas – desses entes federativos e fornecer elementos que possam subsidiar políticas públicas voltadas para o desenvolvimento local. Para tanto, estão sendo apresentados alguns indicadores que podem contribuir para um diagnóstico dos impactos e mudanças já ocorridas nos municípios do RJ, em decorrência da exploração do petróleo e gás
natural no pós-sal da Bacia de Campos, em um primeiro momento, e posteriormente no horizonte do pré- sal, principalmente (embora não apenas) na Bacia de Santos, de extraordinário potencial.
Entre os municípios que figuram atualmente como principais beneficiados pelo recebimento das participações governamentais, como explicado, foram selecionados quatro do estado do RJ (alguns dos quais já recebem rendas petrolíferas desde o início dos anos 2000) e quatro de SP (que passaram a receber recursos expressivos mais recentemente, no final da década de 2010). Serão propostos e analisados, portanto, na medida da disponibilidade das informações, alguns indicadores considerados relevantes e sua evolução em anos selecionados, desde 2000 até 2018 ou outro mais recente para o qual a informação esteja disponível, incluindo, além dos dados de R&PE já examinados, informações sobre a população e a dinâmica demográfica, o produto interno bruto dos municípios e sua evolução, e o índice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) e seus componentes – longevidade, educação e renda. Preferencialmente, foram utilizados dados dos Censos de 2000 e 2010 do IBGE e posteriores atualizações dos indicadores escolhidos, divulgadas pelo mesmo Instituto ou por outras instituições de pesquisa reconhecidas. Os dados relativos às participações governamentais e outras informações fiscais são aqueles divulgados pela ANP, pela Secretaria do Tesouro Nacional e pelas administrações locais em seus sites na internet. As principais fontes consultadas foram: IBGE: Censos Demográficos de 2000 e 2010 e outras informações e dados sobre a realidade brasileira em suas dimensões social, demográfica e econômica (https://www.ibge.gov.br/); Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (desenvolvido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea e pela Fundação João Pinheiro – FJP): plataforma de consulta ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) de municípios, estados, regiões metropolitanas e regiões integradas de desenvolvimento, e mais de 200 indicadores de demografia, educação, renda, trabalho, habitação e vulnerabilidade, com dados dos Censos Demográficos de 1991, 2000 e 2010 do IBGE.
A taxa de crescimento da população residente nos municípios pode ser um importante indicador na avaliação do impacto do recebimento das rendas petrolíferas nos territórios municipais. A perspectiva de oportunidades de trabalho e renda tende a atrair pessoas de fora do município, contribuindo para novas demandas por serviços públicos de moradia, saúde, assistência, vagas em escolas, lixo, além de sobrecarregar o trânsito, afetando a mobilidade, e os serviços de saneamento básico.
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A Tabela 8 a seguir compara a população residente nos municípios da amostra nos anos de 2000 e 2010 com base nas informações dos Censos Demográficos desses anos, além da estimativa para 2018, também elaborada pelo IBGE. [Tabela 8 – População residente, taxa de urbanização e densidade demográfica 2000, 2010 e 2018 (entes selecionados) ] Os dados reunidos na Tabela 8 evidenciam que, de 2000 a 2018, enquanto a população residente no Estado do RJ aumentou 19%, os residentes nos quatro municípios fluminenses analisados aumentaram em proporções maiores, com destaque para Rio das Ostras, cuja população residente aumentou 301% no período. Maricá, com 106% de aumento, e Macaé, com 90%, praticamente dobraram de tamanho, enquanto Campos, que já era um dos municípios mais populosos do estado em 2000, com mais de 400 mil habitantes, viu sua população crescer 24%, passando de 500 mil residentes em 2018. No Estado de São Paulo, a população residente cresceu um pouco mais que no Rio de Janeiro, 23% entre 2000 e 2018. Com exceção de Cubatão, cuja população aumentou um pouco menos (20%), os residentes nos outros municípios paulistas examinados cresceram pelo menos o dobro da média estadual: pouco mais de 50% em São Sebastião e Caraguatatuba e 65% em Ilhabela. A Tabela 8 informa ainda a elevada taxa de urbanização dessas unidades federativas e municípios, registrada no Censo de 2010, que chegava a 97% no Estado do RJ, a maior do país, ultrapassada em Macaé (município que tem uma área superior a 1.200 km2
) e Maricá, com 98% da população em área urbana em 2010. Campos,
um dos maiores municípios em área, com mais de 4.000 km2
, apresentava a menor taxa de urbanização dentre os municípios analisados, de 90%, ainda assim bem elevada. O Estado de São Paulo também possuía elevada taxa de urbanização em 2010: 96%, igual à de Caraguatatuba, e inferior ao percentual de população residente na área urbana observado em Ilhabela e São Sebastião (99%), enquanto em Cubatão 100% da população já era urbana naquele ano, constituindo indicativo importante do grande desafio enfrentado nos municípios paulistas. A taxa de urbanização é um indicador relevante também a ser considerado na análise da pressão sobre a gestão urbana e o fornecimento de bens e serviços pelas administrações locais, e deve ser objeto de atenção por parte dos gestores, merecendo ser monitorado. Associada a essa, como outra informação da dinâmica demográfica considerada relevante, a Tabela 8 apresenta a relação entre o número de residentes nos municípios e sua respectiva área geográfica. Nesse sentido, a densidade demográfica elevada do Estado do RJ, com 365 habitantes por quilômetro quadrado em média, em 2010 (segunda maior do país, só menor que a registrada no DF), está bem acima da média dos municípios de Campos e Macaé, que tem áreas extensas, mas quase igual à densidade observada já então em Maricá, de 351,6 hab/Km2
, mesmo antes do município passar a ser um grande recebedor de rendas petrolíferas, sendo de se esperar que tenha aumentado desde então. Por fim, Rio das Ostras, com o extraordinário crescimento populacional registrado desde 2000 em uma área de 229 km2
, já apresentava em 2010 densidade demográfica de 461,4 residentes por quilômetro quadrado. Em São Paulo, a densidade demográfica era de 166,3 habitante por quilômetro quadrado em 2010 e, apesar de ser bem inferior à do Estado do RJ, ainda assim era a 3a mais elevada dentre as unidades da federação. A Tabela ainda revela a profunda disparidade entre as realidades dos municípios paulistas: enquanto Cubatão possuía uma densidade superior a 830 habitantes por km2
(em uma área total de 142 km2 ), em Ilhabela essa mesma proporção não chegava a 82 habitantes, em São Sebastião era de 184 e em Caraguatatuba de pouco mais de 200 residentes por quilômetro quadrado.
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Indicadores da Atividade Econômica O produto interno bruto (PIB) é o mais importante indicador do nível de atividade econômica, e merece ser acompanhado de perto pelos gestores municipais e por todos aqueles interessados no desenvolvimento local e na melhoria das condições de vida. É importante considerar, no entanto, que o PIB municipal não é apurado a partir da agregação da riqueza gerada em cada localidade, mas sim da alocação física da riqueza gerada, nacionalmente, em cada uma das atividades econômicas, primeiro pelos estados da Federação e posteriormente pelos municípios. Por essa razão, não reflete, necessariamente, a renda que permanece nos municípios e nem mesmo a renda gerada localmente, já que depende em larga medida do indicador escolhido para a redistribuição espacial do valor gerado em cada atividade e da natureza da atividade.31 O elevado grau de abertura das economias municipais também requer cautela na interpretação dos resultados do PIB, principalmente com relação às tentativas de vincular o PIB per capita e o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), cujo cálculo inclui indicadores de renda familiar, saúde (expectativa de vida) e escolaridade (taxas de freqüência escolar e alfabetização) da população municipal. Conclui-se portanto, que o caso dos municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo é bastante esclarecedor da limitação do uso do PIB per capita como indicador da riqueza e da renda local, em razão da distorção introduzida pelo petróleo e gás natural, já que em grande medida a riqueza gerada não é apropriada pelos habitantes dessas localidades, reforçando a importância de complementar a análise com outros indicadores. A Tabela 9 apresenta o Produto Interno Bruto dos Estados do RJ e SP e dos oito municípios selecionados, para os anos de 2002, 2010 e 2016. Os anos de 2002 e 2016 foram escolhidos pela disponibilidade e comparabilidade de dados. Com efeito, o IBGE, em parceria com diversos órgãos estaduais de estatística, divulgou novas estimativas do PIB dos Municípios - referência 2010, contemplando o ano de 2016. 32
[Tabela 9 – Produto Interno Bruto dos Estados e Municípios selecionados - RJ e SP (em R$ 1.000, a preços correntes) e PIB per capita (em R$) - 2002/2010/2016] Considerando o ano mais recente, 2016, chama a atenção, no Estado do RJ, o elevado valor do PIB por habitante em Macaé, superior a R$73 mil, quando comparado com os valores médios do PIB per capita nos demais municípios fluminenses analisados e o próprio PIB per capita médio do Estado, todos variando entre R$35 mil e R$39 mil por habitante, em média. Destaca-se, também, a acentuada diferença entre os valores do PIB por habitante de 2002 dos municípios de Maricá (R$6 mil) e Rio das Ostras (R$100 mil), e ainda a disparidade destes quando comparados com o PIB per capita médio de Campos e Macaé no mesmo ano de 2002, de R$30 mil e R$36 mil, respectivamente. Em SP, Cubatão, importante polo industrial, destaca-se por apresentar um PIB por habitante bem superior ao dos demais municípios, chegando em 2016 a um valor de R$138 mil, três vezes maior que a média estadual naquele ano, de R$45 mil, enquanto Caraguatatuba, no outro extremo, destaca-se por apresentar um PIB per capita bem inferior, de R$23 mil, metade da média estadual. A análise da evolução do PIB per capita, atualizado pelo IPCA, apresentada na Tabela 10, complementa a anterior, e revela que não há um padrão definido entre os municípios.
31 Ver Nazareth (2007) para a discussão do cálculo do PIB municipal no RJ. 32 Os resultados comparáveis são entre si e integrados às séries das Contas Nacionais e das Contas Regionais do Brasil, “em conformidade com o novo manual System of national accounts 2008, SNA 2008, e com a Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE 2.0.” Na revisão da série, o IBGE apresenta os valores adicionados brutos dos três grandes setores de atividade econômica bem como impostos, líquidos de subsídios, o PIB e o PIB per capita, além do valor adicionado bruto da Administração, saúde
e educação públicas e seguridade social. Para os anos anteriores a 2010, realizou-se a retropolação dos dados até 2002, considerando- se a disponibilidade de informações para o período, e estimou-se uma nova série, adaptada às alterações da CNAE 2.0.
(https://www.ibge.gov.br/estatisticas/economicas/contas-nacionais/9088-produto-interno-bruto-dos-municipios.html?=&t=o-que-e)
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Considerando todo o período 2002/2016, constata-se o desempenho negativo dos municípios fluminenses com exceção de Maricá, onde o PIB por habitante cresceu 153% acima da inflação medida pelo IPCA, enquanto em Rio das Ostras o valor por habitante caiu 86%, em Campos 53% e em Macaé 18%. Na média estadual, o PIB por habitante aumentou 23%. No entanto, quando comparado 2010 com 2016, ano do auge da crise estadual, quando os preços do petróleo despencaram, o PIB per capita do Estado também caiu 14%, enquanto em Rio das Ostras, Campos e Macaé caiu muito mais, registrando-se variações negativas de menos 30% em Macaé e menos 73% e 74%, nos demais, respectivamente. No período, só em Maricá foi registrado aumento do PIB per capita, de 67% em termos reais. [Tabela 10 – Variação (%) do PIB per capita RJ, SP e municípios selecionados – 2002/2010/2016] Em São Paulo, o que chama a atenção é o desempenho de Ilhabela, favorecido pela exploração do pré-sal, com um crescimento do PIB por habitante, acima da inflação, de mais de 500% entre 2002 e 2016, e de 335% quando comparado o último ano com 2010. Esse desempenho contrasta fortemente com o que se observa nos demais municípios, em especial com a variação real do PIB por habitante de Cubatão e São Sebastião, que cresceram 16% e 27% entre 2002 e 2016, respectivamente, próximos da média estadual, que aumentou 34%. Quando a comparação é com 2010, os resultados da comparação, descontada a inflação, são negativos exceto para Cubatão, onde, ainda assim, o PIB per capita subiu apenas 9%. Indicadores de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) De acordo com as instituições que o calculam, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é uma medida composta de indicadores de saúde, educação e renda, criada em 1990 para o Relatório de Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, a partir da perspectiva de Amartya Sen e Mahbub ul Haq de que as pessoas são a verdadeira "riqueza das nações", criando uma alternativa às avaliações puramente econômicas de progresso nacional, como o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), considerando que as pessoas precisam pelo menos ter a possibilidade de levar uma vida longa e saudável, acesso a conhecimento e a oportunidade de desfrutar de um padrão de vida digno. 33 O IDH Municipal (IDHM) dos 5.565 municípios brasileiros é calculado desde 2012 pelo PNUD Brasil, o Ipea e a Fundação João Pinheiro, como uma adaptação da metodologia do IDH Global utilizando as informações dos Censos Demográficos do IBGE (de 1991, 2000 e 2010), para os municípios existentes em 2010. O IDHM é um número que varia entre 0 e 1. O IDHM brasileiro considera as mesmas três dimensões do IDH Global – longevidade, educação e renda, adequando a metodologia global ao contexto brasileiro e à disponibilidade de indicadores nacionais, de forma a garantir mesma fonte de dados e comparabilidade entre todos os municípios: - Vida longa e saudável: medida pela expectativa de vida ao nascer; indicador mostra o número médio de anos que uma pessoa nascida em determinado município viveria a partir do nascimento, mantidos os mesmos padrões de mortalidade. - Acesso a conhecimento: medido por dois indicadores: escolaridade da população adulta (percentual de pessoas de 18 anos ou mais de idade com ensino fundamental completo, com peso 1) e fluxo escolar da população jovem (percentuais de crianças de 5 a 6 anos frequentando a escola, de jovens de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental, de jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo e de jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo, com peso 2); acompanha a população em idade escolar em momentos da formação permitindo identificar se crianças e jovens estão nas séries adequadas nas idades certas. 33 O fator inovador do IDH foi a criação de um índice sintético com o objetivo de servir como uma referência para o nível de desenvolvimento humano de uma determinada localidade. (Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. Disponível em: http://atlasbrasil.org.br/2013/pt/o_atlas/o_atlas_/)
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- Padrão de vida é medido pela renda municipal per capita, ou seja, a renda média dos residentes de determinado município (soma da renda de todos os residentes, dividida pelo número de pessoas que moram no município – inclusive crianças e pessoas sem registro de renda). A Tabela 11 a seguir reúne as informações referentes ao IDHM e seus componentes dos municípios selecionados e o índice total para o Brasil, dos anos de 2000 e 2010, com o objetivo de evidenciar a mudança na qualidade de vida das pessoas no período abrangido, como uma medida do desenvolvimento centrado nas pessoas, e não apenas no crescimento econômico (que seria a medida dada pelo PIB). Quanto mais próximo de 1, maior o desenvolvimento humano de um município ou outro ente federativo. [ Tabela 11 – Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM) Brasil e Municípios selecionados do RJ e SP – 2000 e 2010] É possível constatar, com a ajuda das primeiras colunas da Tabela 11, a melhora do IDHM em todos os municípios selecionados, entre 2000 e 2010, permitindo situar a todos na faixa de Desenvolvimento Humano Alto (entre 0,700 e 0,799), muito embora tenham avançado em percentual inferior ao índice global do país, de 19%. A exceção foram os municípios de Maricá e Rio das Ostras, onde o indicador avançou mais (20% e 25%, respectivamente). Entre os municípios paulistas, Cubatão e São Sebastião, com 16%, foram os que mais avançaram. A dimensão educação, medida pelo IDHM Educação, foi a que mais cresceu em todas as cidades, contribuindo para a melhoria do indicador geral de desenvolvimento humano dos municípios entre 2000 2 2012, seguida da dimensão longevidade, que se traduz entre outros, na expectativa de vida ao nascer, e por fim da dimensão renda. A seguir, algumas observações sobre os indicadores apresentadas em documentos do Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, que resumem o Perfil dos municípios selecionados.34 Em Campos dos Goytacazes o IDHM foi de 0,716, em 2010. A dimensão que mais contribui para o IDHM do município é Longevidade, com índice de 0,830, seguida de Renda, com índice de 0,715, e de Educação, com índice de 0,619. Entre 2000 e 2010, a dimensão cujo índice mais cresceu em termos absolutos foi Educação (crescimento de 0,145), seguida por Longevidade (a esperança de vida ao nascer cresceu 4,8 anos na última década, chegando a 74,8 anos) e por Renda. Em termos de trabalho, a taxa de desocupação (percentual da população economicamente ativa que estava desocupada) passou de 14,59% em 2000 para 10,19% em 2010. Em Macaé, o índice foi de 0,764 em 2010, sendo a Longevidade, 0,828, a dimensão que mais contribui para o IDHM, seguida de Renda, com índice de 0,792, e de Educação, com índice de 0,681. Entre 2000 e 2010, a Educação foi a dimensão que mais cresceu (0,150), seguida por Longevidade e Renda; não obstante, a esperança de vida ao nascer cresceu 4,6 anos na última década, passando de 70,1 anos, em 2000, para 74,7 anos, em 2010. A taxa de desocupação caiu de 10,99% em 2000 para 7,28% em 2010 no município. Em Maricá, o IDHM alcançou 0,765 em 2010, sendo a dimensão que mais contribui a Longevidade, de 0,850, seguida de Renda, com índice de 0,761, e de Educação, com índice de 0,692. Desde 2000, o IDHM cresceu 20%, graças principalmente à Educação (crescimento de 0,198), seguida por Longevidade (a esperança de vida ao nascer cresceu 6,5 anos, chegando a 76 anos em 2010) e por Renda. A taxa de desocupação também caiu no município, passando de 14,39% em 2000 para 7,78% em 2010. O IDHM 2010 de Rio das Ostras é de 0,773, o mais elevado dentre todos os municípios do RJ que fazem parte da amostra. A dimensão que mais contribui para o IDHM do município é Longevidade, 0,854, seguida de Renda, com índice de 0,784, e de Educação, com índice de 0,689. 34 Consulta disponível em http://atlasbrasil.org.br/2013/pt/consulta/
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O índice cresceu desde 2000, também com contribuição principalmente da Educação (crescimento de 0,242), seguida por Longevidade (a esperança de vida ao nascer cresceu 6,2 anos na última década, passando para 76,3 anos em 2010) e por Renda. A taxa de desocupação passou de 13,96% em 2000 para 8,27% em 2010. Em Caraguatatuba, o IDHM de 2010 é 0,759, sendo a Longevidade, 0,845, a dimensão que mais contribui seguida de Renda, com índice de 0,735, e de Educação, 0,705. A principal contribuição para o aumento do índice foi da Educação (crescimento de 0,145), seguida por Longevidade (a esperança de vida ao nascer cresceu 2,1 anos na última década, passando de 73,6 anos, em 2000, para 75,7 anos em 2010) e por Renda. O percentual da população economicamente ativa que estava desocupada (taxa de desocupação) caiu de 16,73% em 2000 para 6,75% em 2010.O Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM) de Cubatão é 0,737. A dimensão que mais contribui para o IDHM do município é Longevidade, com índice de 0,821, seguida de Renda, com índice de 0,716, e de Educação, com índice de 0,681. O IDHM apresentou crescimento de 16,25% no período, com melhor na Educação (crescimento de 0,183), seguida por Longevidade (a esperança de vida ao nascer cresceu 3,9 anos na última década, chegando a 74,2 anos, em 2010) e por Renda. Ao mesmo tempo, sua taxa de desocupação passou de 23,32% em 2000 para 13,19% em 2010. O IDHM de Ilhabela é 0,756, em 2010, sendo a dimensão que mais contribui para o IDHM do município a Longevidade, com índice de 0,843, seguida de Renda, com índice de 0,739, e de Educação, com índice de 0,693. O amento do IDHM no período analisado também foi proporcionado pela dimensão Educação (com crescimento de 0,194), seguida por Longevidade (a esperança de vida ao nascer cresceu 2,1 anos na última década, passando de 73,4 anos, em 2000, para 75,6 anos, em 2010) e por Renda. A taxa de desocupação passou de 12,32% em 2000 para 5,73% em 2010. Por fim, em São Sebastião o IDHM é 0,772 em 2010, sendo a dimensão que mais contribui a Longevidade, 0,875, seguida de Renda, 0,747, e de Educação, 0,703. O IDHM crescendo principalmente pela melhora na Educação (crescimento de 0,195), seguida por Longevidade (esperança de vida ao nascer cresceu 4,8 anos na última década, passando de 72,8 anos, em 2000, para 77,5 anos, em 2010) e por Renda. A taxa de desocupação passou de 13,73% em 2000 para 6,57% em 2010. Considerações Finais Este trabalho insere-se em um esforço de investigação voltado para a compreensão dos impactos da exploração do petróleo e gás natural nos territórios das regiões fluminense e paulista confrontantes com os campos marítimos produtores, vale dizer, da forma com a exploração dos recursos naturais vem afetando as realidades – que são muito diversas – desses entes federativos e fornecer elementos que possam subsidiar políticas públicas voltadas para o desenvolvimento local. A oportunidade desta investigação deriva de dois fatos relevantes. Em primeiro lugar, a mudança na produção de petróleo e gás natural no Brasil, com o progressivo deslocamento de capitais, estruturas e investimentos na direção principalmente da Bacia de Santos, mudando com ela também o mapa da distribuição das rendas petrolíferas entre os governos subnacionais. Em segundo lugar, a disputa pela apropriação dessa riqueza, de âmbito nacional, em um cenário de crise e revisão do pacto federativo definido em 1988, refletida no questionamento por parte de estados e municípios que não são considerados “produtores”, dos critérios que presidem a distribuição das rendas petrolíferas e a luta travada, no campo político e da legislação, para a aprovação das novas regras de distribuição, que estão com vigência suspensa, introduzindo grande incerteza quanto ao futuro das regiões afetadas. Diagnósticos sobre a realidade dos municípios demonstram que muitas questões enfrentadas localmente são problemas comuns aos demais municípios da região em que se inserem e que, portanto, podem e precisam ser analisados e pensados com políticas públicas com enfoque regional, como por exemplo, transporte público e mobilidade, segurança pública, saneamento, poluição, entre outras.
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No contexto atual, se avolumam os desafios impostos aos governos locais, que envolvem promover o desenvolvimento humano nas cidades, por meio de políticas públicas inclusivas, em um país federativo de grandes dimensões, com três níveis de governo com elevada autonomia, sem instâncias adequadas de articulação e coordenação. Com esse intuito, o trabalho propôs uma reflexão sobre como as mudanças – inevitáveis, inexoráveis – trazidas pela exploração do petróleo e gás já vem impactando os municípios que atualmente mais recebem rendas petrolíferas, e devem seguir impactando mais, os territórios que são “beneficiados”, suas estruturas administrativas, governos e toda a sociedade local. Considerando a mudança geográfica que vem ocorrendo desde a descoberta dos reservatórios gigantes do pré-sal, na exploração dos recursos naturais em questão e em todas as atividades econômicas relacionadas à produção, propõe-se uma agenda de pesquisa em que se discuta o que aconteceu e acontecerá, ou poderá vir a acontecer, com municípios dos estados que mais recebem participações governamentais, sendo mais impactados por esses recebimentos (ou devendo vir a ser). E, mais além, os impactos das mudanças na legislação que rege a distribuição das rendas geradas pelas atividades petrolíferas. Com base na literatura e em instituições que são fontes de informação e pesquisa, foram selecionados alguns indicadores que podem contribuir para um diagnóstico dos impactos e mudanças já ocorridas nos municípios do RJ, em decorrência da exploração do petróleo e gás natural no pós-sal da Bacia de Campos, em um primeiro momento, e posteriormente no horizonte do pré-sal, principalmente (embora não apenas) na Bacia de Santos, de extraordinário potencial, e que poderão se repetir nos municípios de SP (que passaram a receber recursos expressivos mais recentemente, no final da década de 2010). Assim, foram compilados e analisados, na medida da disponibilidade de dados, alguns indicadores considerados relevantes e sua evolução em anos selecionados, desde 2000 até 2018, para quatro municípios selecionados entre cada um dos dois estados, incluindo, além dos dados referentes às rendas petrolíferas, informações sobre a população e a dinâmica demográfica, o produto interno bruto dos municípios e sua evolução, e o índice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) e seus componentes – longevidade, educação e renda. Espera-se contribuir, ainda que forma incipiente, com a continuidade da pesquisa, para uma análise fundamentada em evidências, que possibilite o acompanhamento e a necessária revisão das políticas e seus efeitos, com correção de rumos, visando o enfrentamento dos desafios trazidos pela chamada “maldição dos recursos naturais”, caracterizada pela “relação negativa entre abundância de recursos naturais e nível de desenvolvimento econômico” (Piquet et al, 2017:203). A participação e o controle social exercido sobre as políticas de todas as esferas de governo que afetam o território são fundamentais para o desenvolvimento sustentável com inclusão de todos e todas e a informação transparente é ferramenta indispensável para que esse processo apresente resultados efetivos. Referências Afonso, José R. (2015). “Pacto federativo”. Apresentação na Comissão Especial destinada à análise e apresentação de propostas com relação à partilha de recursos públicos e respectivas obrigações da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, em 28/4/2015. Disponível em: http://portalibre.fgv.br/main.jsp?lumPageId=4028818B413117E70141317AF7A90F31&contentId=8A7 C82C54ADE6252014D054FED0778E8. Acesso em 10/07/2015; ANP. Agência Nacional do Petróleo. Participações Governamentais Consolidadas. Disponível em: http://www.anp.gov.br/wwwanp/dados-estatisticos
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Alencar, André A.; Gobetti, Sérgio W. (2008). Justiça fiscal na Federação brasileira: uma análise do sistema de transferências intergovernamentais entre 2000 e 2007. Brasília: Esaf, XIII Prêmio Tesouro Nacional. Tópicos Especiais de Finanças Públicas. Brasília-DF. BARBOSA, Décio H. (coord.). (2001). Guia dos Royalties do Petróleo e do Gás Natural. Rio de Janeiro: ANP, 156 p. CNM – Confederação Nacional De Municípios. (2010). Royalties – Entenda como as receitas do petróleo são originadas e distribuídas na federação brasileira. Estudos Técnicos CNM / Confederação Nacional de Municípios – Brasília : CNM, 2010. Da Cruz, José L. Vianna; TERRA, Denise C. T. (2015). Indústria Extrativa petrolífera fluminense e limites ao desenvolvimento regional. In: Seminário Internacional sobre Desenvolvimento Regional. https://online.unisc.br/acadnet/anais/index.php/sidr/issue/view/61 IBGE – Instituto Brasileiro De Geografia E Estatística. (2010). Censo demográfico 2010. IBGE. Rio de Janeiro, 2010. Instituto Polis (2013). Boletim - síntese do Diagnóstico Urbano Socioambiental Participativo de
Caraguatatuba. Disponível em: http://polis.org.br/wp-content/uploads/Resumo-executivo- CARAGUATATUBA-Litoral-Sustentavel.pdf.
Fundação SEADE (2017). PIB dos municípios paulistas 2002-2014. Disponível em: http://www.seade.gov.br/produtos/midia/2017/07/PIB_2002_2014_FINAL_reduzido.pdf Nazareth, Paula A. (2007) “Descentralização e Federalismo Fiscal: Um Estudo de Caso dos Municípios do Rio de Janeiro”. Tese (Doutorado) - IE/UFRJ, ago. 2007. ___________________; Araújo, Nina Q.; Salles, Jorge E. (2011). O Rio de Janeiro e o Pré-Sal: O novo marco regulatório e os impactos nas finanças do Estado e dos municípios. In: Roselia Piquet. (Org.). Mar de Riqueza, Terras de Contrastes: O petróleo no Brasil. 1ed.Rio de Janeiro: Mauad Editora Ltda, p. 179- 218. ___________________; Araujo, Nina Q. ; Oliveira, Henrique D. (2018,a). O Rio de Janeiro e as rendas petrolíferas: a crise e os desafios do pré-sal. In: Rosélia Piquet; Helder Queiroz Pinto Junior. (Org.). Transformações em Curso na Indústria Petrolífera Brasileira. 1ed.Rio de Janeiro: E-papers Serviços Editoriais Ltda., 2018, v. 1, p. 161-231. ___________________; Araujo, Nina Q. ; Oliveira, Henrique D. (2018, b). As rendas petrolíferas dos municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo e o pré-sal. Petróleo, Royalties E Região, v. Ano XVI, p. 3-9, 2018. Piquet, Rosélia; Tavares, Erica; Pessôa, João M. (2017). Emprego no setor petrolífero: dinâmica econômica e trabalho no Norte Fluminense. Cadernos Metrópole., v. 19, n. 38, p. 201-224, 2017. Disponível em https://goo.gl/AoqV8L. Acesso em: 05/09/17. Queiroz, Helder. (2017). As dificuldades do acordo dos países produtores e a nova posição brasileira no mercado internacional do petróleo. Boletim Infopetro Petróleo & Gás Brasil. Análise de Conjuntura das Indústrias de Petróleo e Gás. Maio/Junho de 2017 – Ano 17 – n.2. p. 4-11. Grupo de Economia da Energia - Instituto de Economia – UFRJ. Disponível em: https://goo.gl/Xhz8Sm/ Acesso em: 05/09/17. Síntese biográfica Paula Alexandra Canas de Paiva Nazareth. Doutora em economia. Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ); mestre em Economia Industrial (IEI/UFRJ) e Bacharel em ciências
econômicas (FEA/UFRJ), Analista de Controle Externo. Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE- RJ). tualmente, exercendo a função de assessora técnica no Instituto de Educação e Pesquisa do Ministério
Público do Estado do Rio de Janeiro (IEP/MPRJ). E-mail: paula.nazareth@mprj.mp.br; paulanazareth@gmail.com
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Quadros, tabelas e gráficos Tabela 1 – Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros – 2018 (em milhões de reais correntes) Beneficiário Royalties (R) Participação Especial (PE) R&PE 2018 (R+PE) Taxa de Ocupação/ Retenção De Área
Bônus de assinatura Total Participações Governamentais % do Total União 6.490 14.784 21.274 252 14.935 36.460 53% Estados 6.595 11.827 18.422 - - 18.422 27% Municípios 8.002 2.957 10.959 - - 10.959 16% Fundo Especial 1.944 - 1.944 - - 1.944 3% Depósito Judicial 23 60 83 - - 83 0% Educação e Saúde (LC 12.858/13) 322 - 322 - - 322 0% Total 23.377 29.627 53.004 252 14.935 68.190 100% % no total 34% 43% 78% 0% 22% 100%
Fonte: ANP. http://www.anp.gov.br/images/Royalties-e-outras-participacoes/participacoes-governamentais- consolidadas/valores-consolidados-2018.xlsx
Tabela 2 – Distribuição de Royalties e Participação Especial (R&PE) aos Municípios Beneficiários, segundo os respectivos Estados – 2018 (em mil reais correntes) Estados com Municípios Beneficiários
no de Municípios beneficiários de Royalties
Royalties recebidos em 2018
PE recebida em 2018
no de Municípios beneficiários de PE
Royalties & PE total 2018
% no total Alagoas 52 116.469,0 - 1 116.469,0 1% Amazonas 20 116.854,6 11.133,0 2 127.987,6 1% Amapá 3 279,1 279,1 0% Bahia 269 368.061,5 1.746,0 2 369.807,5 3% Ceará 83 106.729,5 106.729,5 1% Espírito Santo 78 883.507,0 270.683,0 10 1.154.190,0 11% Maranhão 6 70.166,9 - 1 70.166,9 1% Minas Gerais 6 12.687,7 12.687,7 0% Pará 17 1.581,7 1.581,7 0% Paraíba 9 42.455,8 42.455,8 0% Pernambuco 18 60.695,6 60.695,6 1% Paraná 38 2.630,9 2.630,9 0% Rio de Janeiro 87 4.451.383,6 2.277.949,0 15 6.729.332,6 61% Rio Gde. do Norte 98 250.719,1 5 250.719,1 2% Rio Grande do Sul 26 89.088,0 89.088,0 1% Santa Catarina 14 69.644,8 69.644,8 1% Sergipe 75 214.724,3 6 214.724,3 2% São Paulo 110 1.144.466,4 395.198,0 6 1.539.664,4 14% Total Municípios 1.009 8.002.145,5 2.956.709,0 48 10.958.854,5 100% Fonte: ANP/SPG, conforme a Lei n° 9.478/1997 e o Decreto n° 2.705/1998. http://www.anp.gov.br/arquivos/central-conteudos/anuario-estatistico/2019/anuario-2019-tabela-2.17.xls
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Quadro 1 – Recebimentos de R&PE – Municípios do RJ e de SP (% do total dos municípios do Brasil) – 2000/2010/2018 Ano Recebimento Royalties Recebimentos PE Municípios SP X Total Municípios Brasil
Municípios RJ X Total Municípios Brasil
Municípios SP X Total Municípios Brasil
Municípios RJ X Total Municípios Brasil
2000 8% 64% 0% 100% 2010 6% 67% 0% 94% 2018 14% 56% 13% 77%
Fonte: ANP - http://www.anp.gov.br/royalties-e-outras-participacoes/participacoes-governamentais- consolidadas
Tabela 3 – Royalties e Participações Especiais – Municípios selecionados – 2018 (em mil reais correntes) Municípios do Rio de Janeiro Royalties Participações
Especiais (PE) Royalties & PE População Royalties & PE per capita Maricá 519.302 898.776 1.418.078 157.789 8.987 Macaé 593.903 23.930 617.833 251.631 2.455 Campos dos Goytacazes 459.374 243.822 703.196 503.424 1.397 Rio das Ostras 154.138 52.698 206.836 145.989 1.417 Municípios de São Paulo Royalties Participações
Especiais (PE) Royalties & PE População
Royalties & PE per capita (2018) Ilhabela 357.547 394.051 751.597 34.333 21.891 São Sebastião 137.784 0 137.784 87.596 1.573 Caraguatatuba 121.647 356 122.003 119.625 1.020 Cubatão 98.560 0 98.560 129.760 760 Fonte: SPG/ANP. Recebidos em 2018 (critério Caixa). Royalties: http://www.anp.gov.br/royalties-e-outras-participacoes/royalties
PE: Relatórios Trimestrais de Participação Especial: http://www.anp.gov.br/royalties-e-outras- participacoes/participacao-especial
Tabela 4 – Royalties “Motivo Enquadramento” em dezembro de 2018 Municípios selecionados UF Municípios
Royalties até 5% Royalties > 5% Zona principal Instalação Municípios Confrontantes
Afetado instalação zona de influência SP Caraguatatuba X X X X X SP Cubatão X X SP Ilhabela X X X SP São Sebastião X X X RJ Campos dos Goytacazes X X X X RJ Macaé X X X X RJ Maricá X X RJ Rio das Ostras X X BR Total de motivos 67 169 62 61 68 Fonte: http://www.anp.gov.br/royalties-e-outras-participacoes/royalties; Acesso em: 7/4/2019
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Tabela 5 - Participações Especiais (PE) recolhidas em 2018: Principais campos arrecadadores pré-sal e no pós-sal (em milhões de reais correntes)
PE 2018
Principais campos pré-sal Jubarte 2.339,59 Lula 18.366,62 Sapinhoá 3.945,47 Subtotal principais pré-sal 24.651,67 % total PE arrecadada 83,4% Principais campos pós-sal Marlim 736,07 Marlim Sul 1.178,23 Roncador 1.823,58 Subtotal principais pós-sal 3.737,88 % total PE arrecadada 12,6%
Fonte: SPG/ANP. Relatórios Trimestrais de Participação Especial (PE). 1o, 2o e 3o Trimestres de 2018.35 Tabela 6 - Percentuais de confrontação de estados e municípios com campos marítimos arrecadadores de PE - 2018 Campos marítimos Estado % Confrontação Municípios Confrontação RIO DE JANEIRO Albacora RJ 100,00% Campos dos Goytacazes – RJ 64,98% Albacora Leste RJ 100,00% Campos dos Goytacazes – RJ 69,43% Barracuda RJ 100,00% Campos dos Goytacazes - RJ 50,00% Rio das Ostras – RJ 23,17% Lula RJ 100,00% Maricá – RJ 48,93% Marlim RJ 100,00% Campos dos Goytacazes - RJ 50,00% Rio das Ostras – RJ 29,60%
Marlim Leste RJ 100,00%
Campos dos Goytacazes - RJ 50,00% Macaé – RJ 20,66% Rio das Ostras – RJ 26,44% Marlim Sul RJ 100,00% Campos dos Goytacazes - RJ 50,00% Rio das Ostras – RJ 11,15% Peregrino RJ 100,00% Macaé – RJ 0,70% Rio das Ostras - RJ 5,46% Roncador RJ 86,63% Campos dos Goytacazes - RJ 68,22% SÃO PAULO Mexilhão SP 100,00% Caraguatatuba – SP 26,28% Ilhabela – SP 15,26% Sapinhoá SP 99,82% Ilhabela - SP 100,00% Fonte: SPG/ANP. Relatório Trimestral de Participação Especial (PE) 3o Trimestre de 2018 (3T/18)
Disponível em: http://www.anp.gov.br/images/Royalties-e-outras- participacoes/Participacao_Especial/relatorio-distribuicao-pe/3trimestre-2018.pdf
35 Disponível em: http://www.anp.gov.br/images/Royalties-e-outras-participacoes/Participacao_Especial/relatorio-distribuicao- pe/3trimestre-2018.pdf
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Tabela 7 – Beneficiários da PE – 2018 (entes selecionados) (em R$) Beneficiários Total 2018
% do Total de 2018 MMA 551.019 1,9% MME 2.204.075 7,5% Fundo Social 12.028.453 40,7% UNIÃO 14.783.546 50,0% ES 1.082.731 3,7% RJ 9.083.860 30,7% SP 1.608.722 5,4% ESTADOS 11.826.837 40,0% Campos dos Goytacazes-RJ 243.822 0,8% Macaé-RJ 23.930 0,1% Maricá-RJ 898.776 3,0% Rio das Ostras-RJ 52.698 0,2% Caraguatatuba-SP 356 0,0% Ilhabela-SP 394.051 1,3% MUNICÍPIOS 2.956.709 10,0% BRASIL 29.567.092 100,0% Fonte: SPG/ANP. Relatórios Trimestrais de Participação Especial de 2018 (inclui pagamentos das auditorias da ANP). Tabela 8 – População residente, taxa de urbanização e densidade demográfica 2000, 2010 e 2018 (entes selecionados) Municípios RJ População 2000
População 2010
População 2018 (*)
Taxa de variação (2000/2018)
Taxa de urbanização 2010
Densidade demográfica 2010 (hab/Km2 ) Campos dos Goytacazes 406.989 463.731 503.424 24% 90% 115,2 Macaé 132.461 206.728 251.631 90% 98% 169,9 Maricá 76.737 127.461 157.789 106% 98% 351,6 Rio das Ostras 36.419 105.676 145.989 301% 95% 461,4 Estado do RJ 14.391.282 15.989.929 17.159.960 19% 97% 365,2 Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010 (Tabela 2.9). 2018: Diretoria de Pesquisas - DPE - Coordenação de População e Indicadores Sociais - COPIS. Estimativas da população residente nos municípios brasileiros em 1o de julho de 2018. (*) Estimativa Municípios SP População 2000
População 2010
População 2018 (*)
Taxa de variação (2000/2018)
Taxa de urbanização 2010
Densidade demográfica 2010 (hab/Km2 ) Caraguatatuba 78.921 100.840 119.625 52% 96% 207,8 Cubatão 108.309 118.720 129.760 20% 100% 833,8 Ilhabela 20.836 28.196 34.333 65% 99% 81,1 São Sebastião 58.038 73.942 87.596 51% 99% 184,7 Estado de São Paulo 37.032.403 41.262.199 45.538.936 23% 96% 166,3 Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010 (Tabela 2.9). 2018: Diretoria de Pesquisas - DPE - Coordenação de População e Indicadores Sociais - COPIS. Estimativas da população residente nos municípios brasileiros em 1o de julho de 2018. (*) Estimativa Tabela 9 – Produto Interno Bruto dos Estados e Municípios selecionados - RJ e SP (em R$ 1.000, a preços correntes) e PIB per capita (em R$) - 2002/2010/2016 Municípios do RJ PIB 2002 PIB 2010 PIB 2016
PIB 2002 per capita (em R$)
PIB 2010 per capita (em R$)
PIB 2016 per capita (em R$) Campos dos Goytacazes 413.445 463.545 487.186 30.251 83.453 35.476 Macaé 140.466 206.748 239.471 35.976 65.845 73.413
XXIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 12-15 nov. 2019
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Maricá 83.090 127.519 149.876 6.165 14.690 39.078 Rio das Ostras 40.248 105.757 136.626 100.051 84.702 35.788 Estado do RJ 14.724.475 15.993.583 16.635.996 12.517 28.127 38.482 Municípios de SP PIB 2002 PIB 2010 PIB 2016
PIB 2002 per capita (em R$)
PIB 2010 per capita (em R$)
PIB 2016 per capita (em R$) Caraguatatuba 84.401 100.899 115.071 5.918 15.948 23.101 Cubatão 111.922 118.797 127.887 47.581 79.682 138.153 Ilhabela 22.372 28.176 32.782 6.093 13.237 91.874 São Sebastião 63.119 73.833 84.294 13.129 51.740 41.725 Estado de SP 38.177.742 41.252.160 44.749.699 13.591 31.385 45.542 Fonte: IBGE. Acesso em 12/07/2019
2002: https://www.ibge.gov.br/estatisticas/economicas/contas-nacionais/9088-produto-interno-bruto-dos- municipios.html?=&t=resultados2010-16: https://www.ibge.gov.br/estatisticas/economicas/contas- nacionais/9088-produto-interno-bruto-dos-municipios.html?=&t=downloads
Tabela 10 – Variação (%) do PIB per capita RJ, SP e municípios selecionados – 2002/2010/2016
Municípios RJ 2016/2002 2016/2010 Campos dos Goytacazes -53% -73% Macaé -18% -30% Maricá 153% 67% Rio das Ostras -86% -74% Estado do Rio de Janeiro 23% -14% Municípios SP 2016/2002 2016/2010 Caraguatatuba 56% -9% Cubatão 16% 9% Ilhabela 503% 335% São Sebastião 27% -49% Estado de São Paulo 34% -9%
Fonte: IBGE. Dados atualizados pelo IPCA (para dez2018) Tabela 11 – Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM) Brasil e Municípios selecionados do RJ e SP – 2000 e 2010 Entes Federativos IDHM 2000 IDHM 2010 IDHM Variação 2000/2010 (%)
IDHM Renda Variação 2000/2010 (%)
IDHM Longevidade Variação2000/2010 (%)
IDHM Educação Variação2000/2010 (%) Brasil 0,612 0,727 19% 7% 12% 40% Municípios do RJ Campos dos Goytacazes 0,618 0,716 16% 8% 11% 31% Macaé 0,665 0,764 15% 7% 10% 28% Maricá 0,637 0,765 20% 8% 15% 40% Rio das Ostras 0,62 0,773 25% 11% 14% 54% Municípios de SP Caraguatatuba 0,685 0,759 11% 4% 4% 26% Cubatão 0,634 0,737 16% 6% 9% 37% Ilhabela 0,658 0,756 15% 5% 4% 39% São Sebastião 0,663 0,772 16% 3% 10% 38% Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. http://atlasbrasil.org.br/2013/
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